近一段時間以來,在環(huán)保領(lǐng)域采用DBO模式的項目開始嶄露頭角,主要出現(xiàn)在污水處理廠新建及改造、雨水調(diào)蓄、管網(wǎng)運維和生活垃圾轉(zhuǎn)運領(lǐng)域,例如合肥望塘污水處理廠改建工程DBO項目。雖然DBO并非是113號文規(guī)定的PPP模式類型,但是其本質(zhì)上符合我國PPP相關(guān)政策,與PPP提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效率的目的相一致,其適用應(yīng)不存在政策障礙。本文意在以“合肥望塘污水處理廠改建工程DBO項目”為范例,總結(jié)經(jīng)驗與成果,從而對垃圾處理領(lǐng)域DBO模式的適用進行分析,并初步設(shè)計出通用運作模式以供專家和同行批評與指正。
一、項目基本情況
二、DBO與PPP(BOT)終極對比
三、DBO模式適用分析
(一)采用DBO模式是否違反455號文
財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部關(guān)于《政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)中明確表示:“符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目,政府參與的途徑限于PPP模式。未有效落實全面實施PPP模式政策的項目,原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出。各級地方財政要積極推進污水、垃圾處理領(lǐng)域財政資金轉(zhuǎn)型,以運營補貼作為財政資金投入的主要方式,也可從財政資金中安排前期費用獎勵予以支持,逐步減少資本金投入和投資補助。”
通過對上述文件表述的分析,我們可以得出以下結(jié)論:
1、是不是所有垃圾處理項目必須采用PPP模式?
不是。
文中說符合全面實施PPP模式條件的垃圾處理項目,政府參與的途徑限于PPP模式,換言之,不符合全面實施PPP模式條件的垃圾處理項目無需采用PPP模式。
2、適合采用DBO模式的項目是不是屬于不適合采取PPP模式的情形?
是的。
首先,采用DBO模式的項目往往是具有緊迫現(xiàn)實甚至是危險性的情況,需要立刻改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量,達到環(huán)保要求,而且運行時間一般較短,這種類型的項目很難達到PPP的物有所值要求。
其次,也不符合平滑財政支出、降低財政壓力的要求。
最后,DBO模式完全由政府投資,不包含任何融資內(nèi)容,適合政府有充分資金實力的情況。這也與PPP的融資作用相違背。
3、DBO能否與455號文形成分庭抗禮之勢不太可能。
首先,PPP漸漸包含DBO的優(yōu)勢。455號文、92號文以來,PPP走入了運營至上的新時代,DBO所擁有的技術(shù)、運營優(yōu)勢,逐漸不那么明顯。
其次,DBO模式的適用情形逐漸消失。特別是存量巨大、歷史遺留問題巨大等這些催生DBO的基礎(chǔ)問題,會在未來不久得到極大緩解,未來是建設(shè)完善環(huán)保機制和體系的天下,并形成良性循環(huán),可能沒有太多DBO發(fā)揮的余地。
最后,財政角度決定PPP勝過DBO。關(guān)于印發(fā)《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》的通知(財預(yù)[2018]35號中強調(diào)建立并實施跨年度預(yù)算平衡機制,旨在利用好地方政府財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金。即便政府資金充裕,也完全可以統(tǒng)籌規(guī)劃,采用更符合物有所值的PPP模式,開展更多優(yōu)質(zhì)的PPP項目。
綜上,采用DBO模式并不違反455號文,周期短、重運營的屬性使得其更加適合短期內(nèi)迅速提高某一區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)質(zhì)量和供給能力。對于無法承接PPP大體量、長周期的中小高精尖技術(shù)型企業(yè),無疑是很適合的方向。然而,由于其適用范圍較窄,延展性差,不會是未來的主流方向。
(二)垃圾處理領(lǐng)域DBO模式建議
1、適用類型
垃圾處理領(lǐng)域也有一個成功案例,蚌埠市淮上區(qū)生活垃圾轉(zhuǎn)運中心項目,工程建設(shè)費報價2725.83萬元,處理服務(wù)費單價49.31元/噸。結(jié)合上述DBO模式的特征,可以總結(jié)適用DBO模式的垃圾處理項目應(yīng)當是體量小、技術(shù)高、重運營、現(xiàn)實緊迫性和資金充裕的項目。簡言之,不符合PPP和政府購買服務(wù)要求的項目,即落入DBO模式的袋子。
2、基本運作模式圖
模式說明:
(1)政府按照法定手續(xù)完成立項,授權(quán)項目主管機構(gòu)和政府出資代表;
(2)按照DBO模式,結(jié)合項目特征,擬定采購條件,開啟采購流程;
(3)中標社會資本與主管機構(gòu)簽訂《DBO合同》,對其中工程款支付進度、績效考核標準做詳細約定;
(4)中標社會資本與政府出資代表簽訂股東協(xié)議,組建項目公司,作為本項目實際運營的主體;
(5)主管機構(gòu)移轉(zhuǎn)特許經(jīng)營權(quán),另行簽訂《特許經(jīng)營合同》,內(nèi)容與《DBO》合同中的對應(yīng)內(nèi)容相一致;
(6)主管機構(gòu)根據(jù)績效考核結(jié)果報請財政部門支付服務(wù)費;
(7)項目合作期結(jié)束后,政府決定續(xù)簽或收回特許經(jīng)營權(quán)。
(三)垃圾處理采用DBO模式的風險提示
1、政策風險
未經(jīng)物有所值和財政承受能力論證的項目,不能輕易排除適用PPP模式,否則有違背455號文之嫌疑,財政資金可能無法支出。
2、程序風險
一般而言,設(shè)計階段需要政府采購或委托相關(guān)機構(gòu)進行,設(shè)計在采購建設(shè)運營方之前,因此如果采用DBO,將設(shè)計放在后端,相當于社會資本在設(shè)計階段就已經(jīng)參與進來,會對傳統(tǒng)操作模式形成矛盾,如果調(diào)整是一個難題。
3、操作風險
DBO完全實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分立,政府作為投資人先期投入的資金,完全依賴于社會資本方的技術(shù)和運營實力,雖然存在工程進度控制支付以及運營績效考核的限制,但可能存在政府方白白投入工程資金,但運營效果不利的風險。因而在采購時需要十分慎重。 該文觀點僅代表作者本人,如有文章來源系網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載,本網(wǎng)系信息發(fā)布平臺,如有侵權(quán),請聯(lián)系本網(wǎng)及時刪除。
|